Sabemos que muchas veces lo urgente nos hace olvidar de lo importante. Quizás en un país signado por significativas crisis cíclicas esta regla se profundice. Sin embargo, nadie puede pensar que el mero transcurrir del tiempo permitirá lograr los consensos básicos para el funcionamiento de un sistema estable de financiamiento público en la Argentina. Hasta el estallido de la actual crisis de las retenciones surgida a partir de la vigencia de la Resolución 125/08 del Ministerio de Economía de la Nación, la mayor parte de los actores del sistema tributario argentino había “olvidado” que estaba pendiente el problema de la coparticipación.
La visión desde los actores políticos sobre la posibilidad de implementación de un nuevo sistema de distribución de la coparticipación ante los defectos del actualmente existente y del mandato constitucional expreso, resultaba claramente negativa. Sobre la base de una encuesta realizada en Octubre de 2006 se concluía: “…Una perspectiva … crítica apareció cuando se consultó a este grupo de funcionarios públicos respecto del actual sistema de coparticipación federal de impuestos, ya que el 69% aseguró que sólo beneficia al Estado nacional y apenas un 12% dijo que ayuda a las provincias más pobres. Sin embargo, todas estas opiniones negativas no parecen tener un correlato en términos de acción política…Un mayor pesimismo derrocharon respecto de las posibilidades de mejorar la coparticipación: el 70% cree que no es posible, con pocos matices entre el oficialismo y la oposición.” (Diario La Nación 2/10/06). Nadie pensaba que la instauración de un nuevo sistema estable de coparticipación era posible, a pesar de que casi consideraban que era deseable.
Recordemos que la instauración de un nuevo sistema no es un antojo de quien escribe este artículo. Es un mandato constitucional incumplido con una mora que ya supera una década. En efecto la cláusula transitoria Sexta de nuestra Constitución reza: “Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996…”. Los constituyentes de Santa Fe y Paraná de 1994 mandaron al Congreso una tarea que aún no cumple, a pesar de haber superado el plazo en más de once años.
En descargo de nuestros representantes podemos decir que el problema no es sencillo. La actual concurrencia de hecho en las potestades tributarias entre Nación y Provincias que consagra el artículo 75 inciso 2do de la Constitución, con la excepción de los hoy tan conocidos derechos de importación y exportación exclusivos de la Nación, determina que al mismo tiempo de discutir el sistema de coparticipación debamos acordar los limites del ejercicio de las potestades tributarias de cada actor del sistema. Sumemos al problema la creciente importancia del nivel municipal con sus necesidades de financiamiento en el contexto de autonomía del nuevo artículo 123 de la CNRA y la cuestión se complicará más aún. La Constitución manda que: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” definiendo criterios programáticos inobjetables, pero de muy difícil traducción en una ley concreta. Sin embargo no parece razonable olvidar este problema en el arcón de los problemas insolubles recordándolo sólo cuando alguna crisis nos sacude.
En varios trabajos presentados en distintos foros he sostenido que resulta necesario un conjunto de trabajos técnicos que permitan cuantificar más precisamente cuáles son los costos que enfrenta cada nivel del Estado federal (cfr. entre otros Informe Nro.10 de la Federación Argentina de Consejos Profesionales en Ciencias Económicas – Área Tributaria y Previsional) como requisito previo para definir la distribución de los recursos. La distribución debe ser proporcional a los sacrificios que cada nivel del Estado debe realizar para cumplir con sus competencias, servicios y funciones, considerando un nivel equivalente de eficiencia entre todos ellos. En este sentido, la actual presidenta, en su rol de constituyente de 1994 sostuvo que: “…se trata entonces de dar esta discusión, porque hasta ahora cuando los gobernadores tenían que discutir el tema de la coparticipación terminaban peleándose entre ellos —es decir, entre los pobres— para ver si le sacaban un 0,5 por ciento a una provincia o le bajaban un 0,2 por ciento a otra. Debemos invertir la discusión y plantearnos qué misiones y qué funciones tiene hoy la Nación y cuántos recursos maneja para esas misiones y funciones, lo que constituye la discusión principal. También debemos preguntarnos qué misiones y qué funciones tienen las provincias, que están vinculadas con la calidad de vida de la gente, y con qué recursos cuentan. Esta es la primera discusión que tendremos que llevar a cabo, porque no se entiende que la Nación tenga un Ministerio de Educación sin escuelas y que le esté asignando recursos cuando al mismo tiempo retacea esa masa a las provincias, que sí están haciendo frente a la educación…”
La crisis de las retenciones como cuestión urgente ha vuelto a poner sobre el tapete el problema del financiamiento público en la Argentina y nos recordó a todos que el importante problema de la coparticipación y los límites de las potestades tributarias de los distintos niveles del Estado Federal se encuentra aún pendiente.
Sin embargo no es razonable intentar buscar respuestas inmediatas a cuestiones de fondo que determinan la vida de un país. Las cuestiones urgentes como la Resolución 125/08 requieren soluciones inmediatas. En cambio, las cuestiones básicas fundantes de un sistema de gobierno requieren soluciones estudiadas, meditadas y discutidas, con sólidos trabajos técnicos de basamento, amplia difusión y publicidad de las distintas opciones posibles, realizadas sin prisas pero también sin pausas. Es de desear que, solucionado que sea el problema urgente, no volvamos a otra “pausa” que nos haga olvidar que tenemos pendiente uno de los acuerdos fundantes de cualquier país federal.
Por Sergio Miguel Hauque
Público, Abogado. Dr. En Cs. Sociales. Docente UNL : sergiohauque@yahoo.com.ar